电影《魔兽》的热播进一步催热“影游联动”，无论是开发电影还是游戏，行政监管问题都不容忽视。魔兽即将上映时，广电总局办公厅发布了《关于移动游戏出版服务管理的通知》，进一步明确了网络游戏的审批事项。

当“妖兽”与“行政审批”再次相遇，不得不让人想起2009年《魔兽世界》点爆的新闻出版总署(以下简称“版署”，已纳入广电总局)和文化部关于网络游戏审批权的异议。该异议引起的网络游戏审批权归属问题尚未完全消除。

三定方案前：网络游戏管理混乱

很多人认为，在2009年国务院出台三定计划之前，网络游戏完全归版署管理，三定计划出台后管理权归文化部。但在调查2009年之前的相关规定时，答案并没有那么简单。

文化部一直参与网络游戏管理。

2004年2月17日，《国务院办公厅共享文化部等部门关于网吧等互联网服务营业场所集中整治意见的通知》要求，

“未化部批准私自借助网络游戏……根据《无照经营查处取缔办法》，文化行政机关予以取缔。文化部将严厉查处未化部内容审查、私自传播上述进口互联网文化产品的情况，信息产业部将按照规定配合”。文化部将严厉查处未化部内容审查、私自传播上述进口互联网文化产品的情况，信息产业部将按照规定配合”。

根据通知，文化部管理的网络游戏早在三定计划出台前就得到了国务院的认可。

2004年5月14日，文化部根据上述国务院办公厅的通知，发布了《关于加强网络游戏产品内容审查的通知》“所有在中华人民共和国地区网上传播或移动的外国网络游戏商品，必须经过化学部内容审查后才能投入使用”，建立文化部对网络游戏进行内容审查。

有趣的是，几天后，5月19日，国务院决定取消和调整第三批行政审批项目，即建立文化部“借助互联网运营网络游戏”已纳入审批“国务院决定取消行政审批项目”，疑似文化部关于网络游戏的行政审批权已被撤销。

然而，从2005年到2007年，文化部发布了许多与网络游戏相关的规范文件，文化部对网络游戏的管理权似乎没有受到影响。

版本还履行了网络游戏的管理职责。

同时，版署还颁布了一系列关于网络游戏管理的规定。例如，2004年关于实施的实施“中国民族网络游戏出版工程”2005年《关于禁止使用网络游戏从事赌博活动的通知》，2007年《关于保护未成年人身心健康实施网络游戏防沉迷系统的通知》。

重要的是，进口网络游戏的审批权一直在版署。《魔兽世界》于2005年由九城从暴雪中引进，九城的《魔兽世界》也在版署批准后开始运营。

三定方案:审批权部分划拨埋葬隐患

2008年7月10日，《国务院办公厅关于做好文化部内部机构和人员编制要求的通知》(即文化部三定方案)要求将网络游戏管理的版署(网络游戏网上出版无预审批)及相关职责划归文化部。

文化部的“工作职责”包含“管理网络游戏服务(无网络游戏网上出版前审批)”。

第二天，7月11日，《国务院办公厅关于做好中国新闻出版总署（国家版权局）内部机构和人员编制要求的通知》（即版署三定计划），要求将网络游戏管理（无网络游戏网络出版预审批）及相关职责移交文化部。

版署保存的职责包括“对游戏出版物的网上出版进行预审批”和“重点审批出版海外作权人授权的互联网游戏作品”。

根据上述三个计划，版署网络游戏的审批权并没有全部归文化部所有，而是保存了“对游戏出版物的网上出版进行预审批”和“审批出版海外作权人授权的网络游戏作品”等功能，为版署与文化部的争议埋下隐患。

导火线:魔兽世界从九城到网易

2009年九城魔兽世界运营权期满，九城与暴雪续签谈判破裂，网易与暴雪签订运营权协议，网易获得中国大陆魔兽世界运营权。

由于网络游戏运营商从九个城市调整为网络必须审计，三个计划将原版本的网络游戏部分审批权转移给文化部。为了尽快完成游戏运营商的变更，网易向文化部和版署提出了审批申请。

九城和网易的商业博弈逐渐白热化。版署和文化部对魔兽世界心态不同，将版署和文化部对网络游戏审批权的异议推上前台。

PK文化部的版本：三定方案的不同解释

2009年4月24日，文化部办公厅发布《关于规范进口网络游戏产品内容审查申报的公告》“文化部承担对进口网络游戏设备的预审”。这与三定方案规定的版署保存相似“对游戏出版物的网上出版进行预审批”相左，导致版署强烈不满。

7月1日，版署发布了《关于加强进口网络游戏审批管理的通知》“未经国务院授权，部分单位设立了网络游戏预审批和进口网络游戏验证，导致反复审核，干扰了正常的管理流程”。根据三定方案“新闻出版总署是国务院唯一经国务院授权承担海外作权人授权进口网络游戏的审批部门。如果发现其他单位越权进行预审和非法行政审查，相关企业可以依法向国务院监督部门举报或提起行政诉讼”。

当《魔兽世界》未经批准再次发布，版署与文化部未立即发生冲突时，单位之战仍有可能淡化。

文化部7月21日批准了《魔兽世界》。当晚，版署相关负责人在接受新华社采访时表示，《魔兽世界》的内容审查已经结束。在暴雪修改内容的同时，网易允许从7月30日起进行内部审查。

此时，版署和文化部的博奕依然保持着解释的宁静。

中央组织办公室：权威解释三个方案

当版署和文化部对三定方案和网络游戏管理权存在差异时，需要由三定方案的授权表述组织——中央机构编制委员会办公室(以下简称(以下)“中央编办”）负责解释。

9月7日，中央编办发布了《文化部、广电总局、新闻出版总署》〈“三定”要求〉对动画、网络游戏和文化市场行政执法的解释。本表述与三定方案一起作为处理审批权异议的权威依据：

表达首先含蓄地强调，“《‘三定’本规定发布后，三个部门对相关动画、网络游戏和文化市场行政执法条款有不同的理解”。

针对网络游戏审批权的实质性问题，建立表述“文化部是网络游戏的主管部门”。

对于有争议的概念，提出表达“新闻出版总署在文化部的统一管理下承担责任‘网络游戏网上出版前审批’。‘网络游戏在线出版’指网络游戏的出版物，‘前置审批’是指新闻出版总署在工业和信息化部门批准通过互联网向互联网客户提供服务之前，对网络游戏出版物进行审批。一旦上网，全部由文化部管理。

对于新闻出版总署批准的网络游戏，文化部应允许上网，不再重复核实，严格按照新闻出版总署批准的内容管理；未经新闻出版总署批准的网络游戏出版物，文化部负责指导文化市场执法团队进行调查和处罚，新闻出版总署不直接处理网络游戏。

新闻出版总署《‘三定’科技与数字出版司的职责‘重点审批出版海外作权人授权的互联网游戏作品’里的‘出版海外作权人授权互联网游戏作品’，是指海外游戏出版物，由作权人授权在网上上网。新闻出版总署承担此类出版物的审批，其他进口网络游戏的审批由文化部承担。”

文化部似乎领先于纯粹的表达描述。

表达首先是清晰的“文化部是网络游戏的主管部门”，承担二次版署“网络游戏网上出版前审批”是“在文化部的统一管理下”，再度有关“网络游戏在线出版”和“出版海外作权人授权互联网游戏作品”都指向“出版物”这个更狭窄的定义。

但是表达什么是对的“出版物”还没有进一步明确，也确定了版署的前置审批权:表述强调“文化部应允许经新闻出版总署批准的网络游戏上网，不再重复核对，并严格按照新闻出版总署批准的内容管理进行管理”。

中央组织办公室的描述旨在澄清版署和文化部的职责划分，但三个计划的审批权没有完全分配的本质问题无法解决。表达不仅不能发挥纠纷的效果，而且只能进一步增加异议。

比如对于“出版物”文化部认为，保存游戏内容、游戏玩法、客户端材料的游戏光盘等有形载体是适用的“出版物”，如网游没有“物”实体版署无权审核。

版署PK文化部:分别讲解编办表述

9月19日，在文化部审核但未通过版署预审批的情况下，网易发布消息，从现在开始，魔兽世界再次正式运营。

版署PK文化部:分别讲解编办表述

9月19日，在文化部审核但未通过版署预审批的情况下，网易发布消息，宣布魔兽世界将从现在起再次正式运营。这种行为引发了版署和文化部之间的争议。

本来，部门间的异议可以通过相关部门的和谐等形式消除，但网易的公告迫使版署树立了心态：即如果默认魔兽世界的运作，就意味着版署的预审批对文化部没有影响，这是版署无法接受的。

十月九日，版署公布了《关于贯彻落实国务院的信息》〈“三定”要求〉《关于进一步加强网络游戏预审批和进口网络游戏审批管理的通知》“新闻出版总署是中央和国务院唯一授权承担网络游戏预审批的政府机构”，并给出如果违反，“新闻出版主管部门将依法取缔，并通知电信主管部门取消相应的增值电信营业执照，通知工商行政管理机关依照规定变更或取消工商登记”，“所有单位不再重复核实，文化、电信等主管部门应严格按照新闻出版总署前审批的内容管理”。

版署表明态度：《魔兽世界》未经版署预先批准，文化部批准为无效的。

文化部文化市场司副司长拓祖海于10月20日在2009年游戏开发者大会上公开表态，“有些单位必须停止对网络游戏公司的粗涉”，“网络游戏行业的监管将逐步明确，文化部将加快对网络游戏的监管”。说明文化部不同意版署的预审批，注意文化部主管部门的地位。

11月2日晚，版署发布通知，停止对魔兽世界的审查。

该通知称是因为网易“未经新闻出版总署批准”就进行“实际上，公开经营管理是公开的”，确定退还《魔兽世界》(燃烧远征)代理运营申请，并要求其“立即停止非法操作，纠正错误，终止收费，申请新账户”，“依法对其进行相应的行政处罚，包括终止其网络接入服务”。

网易当晚发布公告称“为确保云服务器的高效运行”，服务器将于11月3日凌晨3点定期维护，预计将于11月3日11点前恢复运行。

11月2日晚至次日上午，不可能知道相关部门和网易的勤奋。11月3日11时，魔兽世界奇迹般地恢复了运营。

但当天下午，文化部文化市场部主任李雄在文化部举行第七批非法游戏产品和生产经营新闻发布会上明确表示，文化部是网络游戏的主管部门，魔兽世界运营权转让后，文化部通过了网络审计；停止批准魔兽世界的通知，不符合三定方案的规定“显著属于越权行为”。

从那以后，魔兽世界拆迁和更换运营商的审批不再重复，版署和文化部之间的争议也不再公布所有信息，一切都恢复了平静，好像什么都没发生过。

从那以后，魔兽世界拆迁和更换运营商的审批不再重复，版署和文化部之间的争议也不再公布所有信息，一切都恢复了平静，好像什么都没发生过。

后三个计划时期：网络游戏管理尚未明确

文化部有权管理网络游戏。

2009年11月13日，文化部发布《关于改进和加强网络游戏内容管理的通知》，重申其对网络游戏的主管权。

文化部于2010年6月3日实施了《网络游戏管理暂行办法》——我国第一部网络游戏管理行政法规。

暂行规定要求“国务院文化行政机关是网络游戏的主管部门”，“国务院文化行政部门承担网络游戏内容审查……经有关部门批准的网络游戏出版物，国务院文化行政机关不再反复核实，允许其在线运营”，“国务院文化行政机关依法对进口网络游戏进行内容审查。

进口网络游戏只有经国务院文化行政机关内容审批后才能在线运营”，“网络游戏网上出版预审批和海外作权人授权的网络游戏作品出版审批，根据文化部、广电总局、新闻出版总署的规定，〈‘三定’要求〉《关于动画、网络游戏和文化市场行政执法的解释》(中央编办发布)〔2009〕35号)有关部门应当按照有关法律法规进行管理”。

根据文化部的临时规定，文化部是网络游戏的主管部门，负责内容审查，但也很清楚“国务院文化行政机关不再对经有关部门预先批准的网络游戏出版物进行反复检查”，肯定了版署的前置审批权和中央编办表达的权威。

——版署和新广电总局继续在权限范围内管理网络游戏。

再次承担版署“中国民族网络游戏出版工程”，自2004年以来，《关于实施的》已经版署“中国民族网络游戏出版工程”自《通知》实施以来，版署几乎每年都会公布一批“中国民族网络游戏出版工程”选题。再次承担版署“防沉迷”有关工作。再次承担版署“防沉迷”有关工作。

2011年，版署等部门发布《关于启动网络游戏防沉迷实名验证的通知》。版署入境广电总局后，新广电总局办公厅于2014年发布《关于深入开展网络游戏防沉迷实名验证的通知》。

上述相关职能尚未在三定方案中确立并保留在版署职能范围内。

最重要的是，版署再次承担网络游戏的前置审批。例如，魔兽世界的后续信息“巫妖王之怒”、“大地的裂变”、“熊猫人之谜”和“德拉诺之首”，《炉石传奇：魔兽英雄传奇》及其暴雪研发已获版署批准。

新三定方案和变化？

2013年版署与广电总局合并为国家新闻出版广电总局，涉及调整版署、广电总局、文化部等职能部门的权限划分。这是处理版署(或新广电总局)和文化部关于网络游戏审批权异议的机会。

但《国务院办公厅关于做好国家新闻出版广电总局内部机构和人员编制要求的通知》(新广电总局三定方案)仅提出“关于动画和网络游戏的管理，与文化部的职责和权限保持不变”。对于“职责权限”权限异议尚未确立。

新广电总局和工信部于2016年2月4日发布了《网络出版服务管理条例》，要求网络出版物包括游戏，“作为网络出版服务的行业主管部门，国家新闻出版广电总局负责国家网络出版服务的预审批和监督管理”。根据这一规定，新广电总局明确了自己为网络出版服务(包括游戏)的行业主管部门。

值得注意的是，2002年版署和信息产业部《互联网出版管理暂行规定》，随着《网络出版服务管理条例》的实施而废止，并没有明确规定“游戏”纳入其中。

2016年5月24日，新广电总局办公厅发布《关于移动游戏出版服务管理的通知》“出版行政部门”一系列网络游戏标准。

注重“未按照本通知规定办理相关审批手续的网络游戏，即网上出版经营。一旦发现，有关出版行政执法部门将根据非法出版物进行调查和处罚”。该通知区别“出版行政部门”与“有关出版行政执法部门”的概念。

根据通知，新广电总局明确表示自己在做什么“出版行政部门”，而文化部应该属于“有关出版行政执法部门”中。

在新广电总局进一步加强网络和网络游戏出版服务管理的同时，文化部发出了任何噪音。

神仙打架，小鬼影响

很难区分这三个计划的最初目的是将网络游戏管理权从所有版本转移到文化部门，还是建立多种管理模式，加强对网络游戏版本的预审批和文化部主管的监督。

但至少就目前的情况而言，新广电总局对网络游戏的预审批权是明确的。一款游戏能否发布，需要新广电总局批准，涉及的一切本质变化都要由新广电总局重新审批。

但需要注意的是，新广电总局和文化部在没有国务院或中央编办明确意见的情况下，对其权利范围的定义和管理制度的颁布将受到法律质疑。只有国务院和中央组织办公室有权表明网络游戏管理权的区别是否符合三定方案和中央组织办公室解释的精神。

近年来，网络游戏的蓬勃发展使网络游戏的大蛋糕更加令人垂涎。对于行业从业者来说，版署或文化部管理可能不是最重要的，只要尺寸统一、公平、透明，就是该领域的福音。 然而，网络游戏管理权分户的大前提并没有得到解决。我不知道什么时候版署和文化部之战会重现。不要演变成“部族”与“联盟”战争为妙。 【作者：娱乐资本理论；微信公众号：yulezibenlun；作者：郑厚哲】